关于疏解中心城功能、加快新城建设的调研报告
北京市政协城建环保委员会
北京市政协提案委员会
疏解中心城功能，加快新城建设是市委市政府贯彻落实国务院关于《北京城市总体规划（2004年～2020年）》（以下简称《总体规划》）批复，推进首都城市可持续发展的重大战略决策。2011年3月至5月，按照市政协常委会关于围绕加快转变经济发展方式协商议政工作的总体要求，市政协城建环保委员会与提案委员会组成专题调研组，就疏解中心城功能，加快新城建设问题进行了深入调研。调研组先后听取了市发展改革委、市规划委、东城区和西城区政府等部门的情况通报，并对通州、顺义等新城建设情况进行了实地考察，经过座谈研讨，形成如下报告。
一、中心城功能疏解和新城建设的基本情况
“十一五”期间在推进中心城功能疏解和加快新城建设中，各界给予高度关注，市政府采取多项措施，如结合奥运筹办举办推进首钢搬迁，加强对交通拥堵的综合治理，市级财政基础设施投资不断加大向郊区的倾斜力度，推进天坛医院等重要功能项目外迁等，对疏解中心城功能和建设新城起到了一定的作用和成效。
（一）相关规划深化及政策完善
进一步深化落实《总体规划》，先后编制完成了中心城控规和11个新城规划，并颁布了《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》，对各个区县进行科学定位，协调产业的分工合作和优势互补，优化完善功能布局。
（二）产业结构调整及重点功能区建设
中心城工业、仓储企业逐步外迁或升级转型，工业和仓储用地占中心城城镇建设用地的比例从2003年的16.2%降至2009年的10.9%。借助奥运机遇，陆续停产搬迁改造首钢、北京焦化厂、化工二厂、北京有机化工厂等大型传统工业。新城地区依托重点功能区和产业项目，城市建设日趋活跃。如顺义建设完善空港物流园区、现代汽车城、新国展等区域；通州建设完善运河中心区、宋庄创意产业区、张家湾工业区等区域；亦庄建设完善京东方八代线、汽车（奔驰）产业区、环保产业园、物流产业区等区域，对保障新城产业发展、完善城市功能起到了积极的促进作用。
（三）交通市政基础设施建设
加强新城和中心城便捷联系，新城与中心城的主要联络通道共规划43条，目前已建成29条。新城与中心城的规划轨道交通线共10条，总里程约286公里，目前已建成八通线、亦庄线、大兴线、M15一期（至顺义）、昌平线一期、房山线一期。新城变电站、污水处理厂、中水处理厂、垃圾处理厂等基础设施建设全面提速，特别是新城大力发展燃煤清洁燃烧集中供热，取消分散燃煤锅炉房，至2009年新城已建成大型燃煤集中供热厂19座。结合区内道路新建、改建工程，随路建设了供水、排水、电力、燃气、电信等各项市政管线，有效改善了新城的市政服务水平。
（四）公共服务均等化及环境建设
中心城内优质公共服务设施资源向新城辐射转移逐步起步，教育及医疗资源主要以名校办分校、名院办分院的方式向新城转移，在新城新增教育、医疗项目中，中心城教育、医疗资源辐射项目所占比例分别约为31％、28％，推动了全市公共服务资源的均衡发展，增强了新城的吸引力。“十一五”期间，新城加大区域河道治理和生态环境修复力度，如亦庄新城重点完成了凉水河综合治理和沿岸休闲娱乐区建设，顺义新城完成了奥林匹克水上公园、潮白河综合整治和汉石桥湿地恢复工作，通过河道水系治理、湿地保护和水源涵养，提升了新城生态环境承载力。
（五）旧城保护更新及其相关建设
近年来，旧城全面开展房屋保护修缮和人口疏散工作。按照“政府主导、财政投入、居民自愿、专家指导、社会监督”的原则，“修缮、改善、疏散”的工作思路，2008至2009年，通过旧城房屋修缮方式，共疏散居民约4800户、1.3万人；通过配租配售廉租房、经济适用房和限价商品房方式，共计疏散居民约2.37万户、6.4万人。完成了约6 00万平方米疏解人口保障用房选址工作，并先期在朝阳、昌平和大兴开工建设定向安置住房，同步引入优质教育、医疗等公共服务设施，疏解了旧城居住人口，有效改善了外迁居民的生活条件。通过修缮整治与人口疏解工作，旧城一定范围内的传统风貌得到了有效保护与恢复，部分居民的居住条件与环境有了明显的改善，传统文化也有了传承和复兴的新契机。
二、当前发展建设面临的突出问题
（一）中心城功能疏解面临继续集聚增长的压力
一是中心城人口、建设仍在不断集聚扩张。从近几年常住人口规模和增长量分布来看，全市人口增长总量中近60%集中在中心城，中心城仍是全市人口增长的主要区域，人口实际规模超过规划控制量近170万，人口疏解目标难度较大。在2003-2009年新增建设用地中，中心城约占全市增长总量50%，增长率为13.3%。
二是产业结构有待进一步调整优化升级。《总体规划》实施几年来，虽然一些污染严重、资源消耗大、占地面积大的传统工业企业陆续停产搬迁改造，但工业仓储占中心城城镇建设用地的比重仍达到10.9%（2009年），这一比例高于世界城市工业用地比重（莫斯科8%、东京7.7%、柏林3%、纽约8.6%），且超出《总体规划》中工业仓储用地比重5.6%的控制规模，特别是近几年出现了工业仓储用地在绿隔地区逐步增多的趋势。
三是优质公共资源仍在中心城扩建和新建，难以疏解到新城地区。大型医疗设施、高等院校、大型文化体育设施等公共资源继续在中心城聚集。2005-2009年，大型医疗机构如协和医院、儿童医院、宣武医院、人民医院等特大型医院依然在原地扩建或在中心城内选址新建，累计用地面积约61公顷；高等教育设施如北京外国语大学、北京科技大学、北京体育大学、北京中医药大学等在中心城内新建或扩建，累计用地面积约113公顷；同时，国家级大型文化体育设施包括国家博物馆、中国美术馆以及国家体育场等奥运体育设施相继在中心城选址建设。
（二）新城建设刚刚起步，功能环境有待加强完善
一是新城对中心城居民外迁就业、居住的吸引力不足。由于缺乏优质的公共服务设施和就业中心，同时迁出人口的户籍管理、配套教育问题没有给出明确政策，迁出地与迁入地之间地价、市场房价差异悬殊，平衡和补偿政策没有跟进，致使中心城居民对于外迁产生抵触或不满心理。这些年来，中心城高端人口向新城疏解不明显，主要“疏解”了中心城从事低端产业的外来人口，以及涌入北京的新增外地人口，据统计，2005年-2008年新城地区新增外来人口占新城地区新增总人口的83.3%，“城乡结合部现象”开始向新城蔓延 。
二是部分新城仍不同程度地存在“城业失衡”状况。通过对近几年各新城城市功能结构增长模式特征和就业—居住比率的分析，反映出居住与就业需求之间、城市综合功能与产业发展之间仍处于不同程度的不均衡状态。以通州新城和亦庄新城为例：通州新城依托距离中心城近、轨道交通便捷等优势，住宅建设量快速增长，吸引了大量在CBD及地铁沿线地区就业的人口，居住功能占绝对主导地位，缺乏主导性第二产业以及高品质的第三产业，优势产业发展相对滞后于人口增长速度，居住、公共服务设施、工业仓储三类现状用地结构中，居住用地占52%；亦庄新城由于工业用地增长迅速，居住用地目前仍以土地储备为主，实际住宅供应量较少，不能满足本地就业人口的居住需求，现状居住用地占23%，而工业用地占68%。
三是新城发展建设的综合实力及整体性协调性有待提升。新城地区的人口、建设及经济规模总量在全市所占比重不高，近几年发展统计数据显示，没有明显提升。以经济规模为例，新城地区经济总量2005年占全市的22.3%，2008年占全市的22.5%，三年仅增长0.2%。新城在经济总量增长方面对全市的贡献率变化不明显。同时在发展中，新城之间存在不同程度的同质化竞争现象，产业之间缺乏协作，影响新城整体效益的提高。
（三）中心城疏解与新城建设统筹方面缺乏有力措施
一是公共设施建设缺乏有效的对接机制。近年来中心城的优质公共设施向新城实现实质性转移的微乎其微，主要采取的是名院办分院、名校办分校的方式。例如，在优质医疗资源方面，北京中医院于2006年建成通州分院，同仁医院于2004年建成亦庄分院；在优质教育资源方面，史家小学、北京二中等名校已成立通州、亦庄分校，北京八中成立顺义仁和分校、门头沟斋堂分校，北师大附属中学成立密云分校、平谷分校等。但在优质资源本质对接或同步建设方面，还没有形成有效的激励和管理机制。
二是中心城人口向外疏解缺乏配套的激励措施。由于新城公共服务设施或环境、就业等方面整体落后于中心城，同时缺乏配套的激励措施，中心城人口的主动外迁动力不足，中心城常住人口总量继续增长，而新城人口增长以外来人口为主，承接中心城疏解的量很少，从而造成北京区域内常住人口总量继续高速攀升的现状。
三是在产业发展和结构调整方面缺乏统筹协调。目前虽然第二产业发展的重心开始由中心城向新城转移，但新城第三产业的比重与全市整体水平相比仍然偏低（顺义区、通州区第三产业比重40%左右，亦庄第三产业比重30%左右，全市整体水平为75%左右），中心城服务业过度聚集和新城生产性服务发展的不足，不利于新城二、三产业的融合发展，对产业创新能力的提升、结构的调整以及经济总量的提高均产生不利影响。中心城与新城的产业结构调整和整体布局，仍面临很多问题。
综合分析，产生上述问题的主要原因有三方面：一是上上下下各个方面对于中心城哪些功能必须强制性疏解？哪些功能应有针对性地实施激励措施引导疏解？哪些功能保持相对稳定、有机更新等重大问题以及如何统筹推进中心城功能疏解和加快新城建设，缺少统一认识，没有形成合力，更没有形成有效的工作合力、制动力和推动力，造成市级统筹协调力度不足，中心城功能疏解和新城发展之间缺乏有效对接，如中心城建设虽有规划，但实施上不严肃不规范，造成功能疏解跟不上功能叠加，城市病越来越严重。二是各区县的功能定位没有得到完全落实，中心城和新城、以及各新城之间还存在较严重的同质化竞争现象。三是对于如何解决这些问题，总体上缺乏深入切实的研究，相应的体制机制也不能适应发展现状的需求，迫切需要创新思路、严肃规划、强化协调组织。
三、疏解中心城功能和加快新城建设的建议
“十二五”时期是北京市落实科学发展观，着力推进经济发展方式转变、社会发展转型和创新型城市建设的重要时期，也是立足于建设有中国特色世界城市，加强经济、社会、城乡、区域的协调发展，优化完善国际化大都市功能，为城市长远科学发展奠定更坚实基础的关键期，疏解中心城功能和加快新城建设的任务十分繁重，既面临新机遇，也面临严峻挑战。为此，要以深入贯彻落实《总体规划》和“十二五”规划纲要为核心，落实“人文北京、科技北京、绿色北京”的战略部署，不断提高认识形成共识，完善相关政策，创新体制机制，采取更加有效的措施，协同推进中心城功能疏解和新城建设，使其有效发挥缓解中心城人口资源环境压力、增强首都服务功能作用以及优化提升城市创新能力和整体发展环境的重要作用。
（一）形成共识合力，实现互利共赢协同发展
1. 提高对中心城功能疏解和加快新城建设的战略认识。当前，首都城市发展已进入后工业化社会发展的重要历史时期，从建设中国特色世界城市的要求和首都城市发展的规律看，疏解中心城功能和加快新城建设，不仅是落实《总体规划》所确定的推进城市空间结构战略性调整的重要内容，也是推进产业结构战略性调整和发展方式转变的重要途径。因此，应当将疏解中心城功能和加快新城建设，作为推进转变经济发展方式的重要抓手，作为促进社会转型发展和创新型城市建设的重要推动力，作为提高居民生活质量和促进社会公平和谐的重要环节，必须站在这样的高度上进一步提高对中心城功能疏解和加快新城建设战略性、紧迫性和全局性的认识，以及对其所具有的复杂性、艰巨性和长期性的认识。“十二五”时期中心城功能疏解和新城建设，应坚持“规划先行、统筹协调、突出重点、协同发展”的指导思想，切实梳理出近几年中心城功能疏解难度大、新城吸引力不强等突出问题以及发生上述问题的根本原因，为“十二五”健康发展打好基础，为首都经济社会建设创造良好条件。
2. 落实规划及定位要求，促进区县互利共赢发展。实践表明，区县的差异化发展和特色发展，是实现互利共赢发展的必然，也是推进中心城功能疏解和新城建设协同发展的重要前提。为此，要进一步深化落实北京市委、市政府《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》中对于首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区及生态涵养发展区的要求，落实《总体规划》及《新城规划》对11个新城的功能定位要求，在加强全市统筹指导的基础上，发挥各区县的主观能动性和比较优势，加强各项规划编制及其实施的衔接，促进差异化发展，推动新城功能和产业发展的分工合作与优势互补，有效避免在功能区建设、特别是产业园区建设及重大项目引进上的同位同质竞争和重复建设，促进新城的协调发展，使城市整体功能不断优化，力争逐步形成互利共赢发展的良好格局。
3. 积极争取中央支持和公众参与，共同推进协同发展。有序推进中心城功能疏解和加快新城建设，涉及旧城保护更新、产业结构调整、人口就业居住、城乡统筹建设等诸多领域，也涉及各方面的利益协调，对于首都城市而言，积极争取党中央、国务院及其部委机关、驻京部队首脑机关、驻京央企以及广大市民的理解与支持，至为重要。“十二五”期间，北京制定和拟采取的中心城功能疏解和新城建设的各项举措，要努力创造条件广为呼吁、宣传，使之成为社会和广大市民的共识，使地方政府与中央单位、市级政府部门与区县政府、政府与市民，中心城与新城各部门，从利益冲突者走向利益共同体，确保在市委、市政府确定的大目标下，推进中心城功能疏解和新城建设良性发展，促进旧城保护、中心城调整优化、新城建设、区域发展的互动协调。
（二）加强统筹协调，疏解中心城功能和完善四个服务
1. 明确中心城功能疏解的方向和任务。中心城功能疏解，要认真解决好疏解什么、为何疏解、由谁疏解及如何疏解等关键问题。与其他特大城市相比，北京中心城作为首都功能核心区所具有的政治、文化、国际交往中心等首都功能是第一位的，同时又具有工作、生活、交通和休憩功能等基本功能，作为世界著名的古都，中心城还具有独特的历史文化功能。上述核心功能及与之配套的基本功能，都是必须加强和完善的，这些功能主要集中于旧城区以内。而对于不符合首都核心功能要求或对首都核心功能正常发挥起负面影响作用，比如过多的行政办公、高度叠加的公共服务功能，低端服务产业等可能会影响城市正常工作生活、交通出行和良好环境的内容，则必须采取行政强制辅以经济制约的措施加以清理。对于其他一些在中心城适度发展，同时应当在新城大力发展的文化、教育、医疗、科研、娱乐、商业等职能，则应当主要采取经济手段加以引导，鼓励这些功能在新城地区合理布局并健康发展，既缓解中心城的压力，也促进新城发展，实现双赢。从而增强首都核心功能和完善四个服务，有利于促进新城建设和城市空间结构调整。
2. 采取措施加强对中心城建设的有效控制。实践表明，有效控制是做好中心城功能疏解的重要前提。中心城建设控制主要是指对总体建设规模进行总量控制，同时区分不同地区情况对建设结构、建设布局进行适度控制和严格管理。具体建议：
——严格控制中心城区的建设规模和人口总量，慎建高楼，避免聚集新的人流和交通流量，以便为远期发展留有余地和空间。同时，要针对不同增长情景提出应对措施，以应对不同变化的可能。
——采取冻结立项和规划审批等行政手段严格控制对首都核心功能产生负面影响的相关项目。比如：（1）严格控制不符合首都功能或对交通、资源承载有不利影响的行政办公；（2）严格控制占用规划绿地、规划市政用地、规划交通用地等搞商业性开发建设或变相开发建设的；（3）严格控制各类通过大量占地实现资金平衡的商业类住宅开发项目；（4）严格控制位于朝阳、海淀、丰台、石景山区的绿化隔离地区、生态通风廊道等重要生态地区和重点节点的各类建设项目，确保绿化、市政基础设施、生态环境建设用地不受侵占。
——实行最严格的批后监管制度，严格查处各种违法建设并处以重罚，严肃追究违法违规相关政府部门及人员的责任。
——切实加强对功能疏解后腾退用地及新建设的管控，为加强政治文化中心功能、完善四个服务以及优化城市功能环境，提供有效的空间资源。重视公共应急避难场所的建设，增强城市总体防灾功能。
——采取提高建设补偿等经济措施控制中心城内大型综合医院、高校的改扩建，以便为引导这些功能向新城地区转移创造条件。
3. 加强对中心城功能疏解的引导。在明确首都核心区功能定位并加以严格控制的同时，建议继续深化落实《总体规划》提出的中心城6个调整和6个优化的方针，采取以下措施加强对中心城功能疏解并与新城建设对接的引导。
——加强全市统筹。目前中心城功能疏解主要由相关区县操作，通过一对一的合作谈判来解决公共服务设施外迁的问题，成效甚微。对此建议进一步加强市级统筹，重点做好市级层面的规划、统筹、指导、监督，明确不同疏解主体如中央单位、市属部门、区县政府的责任职能，协调与平衡各方面利益，以便有效发挥引导的作用，促进功能疏解和设施外迁。
——结合控制与管理的推进，分地区、分类型地采取不同的奖励政策措施。比如：（1）对于结合旧城保护与更新推进的人口疏解，应积极主动做好服务，除了落实新城对接用地和建设安排外，应重点解决好外迁人口就业、就医、就学、社保、出行等配套问题，保障其生活质量不降低并得到一定改善和提高，以期达到促进人口自愿外迁的目的。（2）对于相关产业功能向新城疏解。政府应坚持区别对待、因势利导，重点做好规划、政策、体制、机制等衔接，细化功能置换后的产业结构调整的政策规定，比如部分二产退出后的用地主要用于发展文化创意产业，应制定鼓励政策及措施，并严格管理避免变相发展房地产等。（3）对于可以整建制外迁新城进行重建的高校、中小学、综合医院、科研单位等，以及部分交通枢纽、货站、收费站的向外疏解等，政府应积极予以支持，关键是鼓励各区县结合新城建设和旧村改造，提前做好对这些中心城机构单位整体外迁所需建设用地的统筹规划和储备预留。同时也要注意研究部分大型设施整体外迁带来的人口集聚、交通承载压力增大等新问题和新矛盾，及时采取应对措施。（4）对于本部仍在中心城，而向外辐射的部分功能——例如高校的研究生分部、大型科研机构的研发分部、综合医院的保健康复以及大量的社区养老等功能及设施，政府的政策措施应到位且狠抓落实，比如优惠提供置换建设用地和公租房、职工优惠购房、减免部分税收等以真正促进其向外辐射和转移。（5）对于与历史文化功能恢复紧密结合的部分办公功能的腾退与疏解，要依法依规，加强宣传解释工作。比如，结合旧城中轴线申遗，特别是对于旧城中一些重点宗教文化设施仍被占用的，应当加强部门统筹和规划指导，辅以经济措施推进腾退，通过空间置换办法等引导鼓励相关单位外迁。
——结合新机场建设和南苑机场搬迁，提前做好南苑地区综合改造和未来发展建设的规划安排，明确地区功能定位，做好预留用地控制，为将来地区综合发展和功能结构的优化升级，以及带动其他地区相关功能的调整优化或向外转移提供空间保障。同时，也应进一步从加强全市统筹角度，深入做好首钢改造地区、垡头地区等较大综合功能区的规划统筹。
4. 抓紧开展相关研究。鉴于中心城功能疏解是一项长期艰巨复杂的任务，不能一蹴而就，因此建议在“十二五”期间分两步推进功能疏解的实施。一是对于各方取得共识和有明确意向的，做好统筹规划，加强协调与推进；二是对于尚未明确但需要解决的，例如九三学社提出的“首都功能与北京城市职能适当剥离”等，加强深化研究，为逐步推进中心城功能疏解并与加快新城建设相衔接相协调，提供良好的基础条件。
（三）坚持以人为本，加快新城建设，提高新城吸引力
1. 加强市级统筹和明确重点方向。新城建设应首先加强市级统筹协调，坚持规划先行，具体布局规划要立足全市、区域乃至全国，兼顾现实与长远，有效指导当前建设。在此基础上各区县按照确定的功能定位和规划要求，发挥主观能动性，协同加强各自建设，避免各自为政而导致的分散建设。
新城建设的核心任务是要与中心城功能疏解相对接，同时也要充分发挥主观能动性，按照全市确定的区县功能定位，注重完善自身功能。新城建设的指导思想和建设标准要符合世界城市的功能定位，突出中国特色、民族特色和本土文化。新城建设标准，要体现世界城市建设要求和“人文北京、科技北京、绿色北京”的要求；要体现以人为本和改善居民生活质量，引导广大居民积极参与新城建设；对金融、行政、总部机构等新城可能承接的功能，应在新城规划设施中列为重点，在基础建设上应各具特色，实现错位发展，避免城市功能失衡，避免重现中心城人口高度集聚、交通拥堵等弊端，努力提高新城的吸引力。
2．重点支持新城基础设施、公共服务与环境建设。
——继续加大市级投资规模和区县配套资金投入，加强新城基础设施建设，解决好居民生活必需的水、电、气、热和交通出行等问题，使之生活设施齐全，达到有序吸引城市居民和中央、市属单位向新城转移的预期。建议各区县结合土地储备工作，进一步研究加强对供水厂、污水处理厂、变电站等重要基础设施规划建设用地优先保证的可行性与机制，为促进规划实施和重大基础设施落地创造有利条件。继续强化轨道交通系统的建设、管理和服务，处理好近远期发展的关系，同时结合大容量快速公交方案，建立高效、便捷、安全的新城公共交通支撑体系。到“十二五”期末，全市轨道交通将建成17条线，总里程达到587.4公里，在新城范围内约142公里，每个新城与中心城有至少一条轨道交通或大容量快速公交联系，这一目标应确保实现。
——认真搞好新城公共服务及环境建设。一方面，新城要按照高标准配套建设好教育、医疗、文化、邮政等公共服务设施，并通过土地供应、建设资金投入、职工住房等配套支持政策，努力吸引中心城优质公共服务资源向新城转移或辐射，实现基本公共服务均等化并不断提高服务水平。另一方面，要注重加强新城的生态环境建设和污染防治，规划和建设好新城之间的绿色缓冲隔离带，防止新城连片蔓延发展，形成良好的生态环境。新城应根据自身发展的需要和自然条件，形成各具特色、相对完整的城市绿地系统。其绿地建设标准、布局结构和各项指标应优于中心城。新城建设及管理应更加注重精细化，注重人文建设。
——合理发展新城产业，提高就业水平。为解决新城发展中人口“落地不能生根”的问题，要坚持按照新城功能定位要求加大产业发展的力度，突出特色和差异化发展，扩展就业渠道，通过产业发展增强吸引力，以产业引人、控人，减少大量流动性人口通勤所带来的公共交通压力，解决“城业失衡”的问题。在符合区县功能定位和资源环境条件的前提下，充分利用中关村自主创新示范区建设的重大机遇，在新城建设自主创新与科技成果产业化的重要基地。依托重大产业项目，带动各新城加快形成优势产业集群，优化提升产业结构，提升新城综合发展实力与后劲。
3. 突出新城文化特色，走因地制宜城镇化之路。
——要在保护好新城原有古迹、寺庙等历史文化资源及其环境的前提下，加强旅游资源开发利用，与新的建设相互融合，突出新城的文化特色。新城整体规划设计应充分考虑当代文化拓展与中华传统文化的有机结合，打牢新城的文化内涵。
——要加强城乡统筹，因地制宜推进城镇化。据2009年初步统计，新城建设需要搬迁安置城中村432个，新城周边还涉及到328个“城边村”，涉及农村人口约88万人。“十二五”期间，应加大新城城中村、棚户区和城乡结合部搬迁改造的力度。充分发挥新城在推进城市化进程中的重要作用，统筹协调新城发展、村庄改造、农民上楼和长期就业的关系，因地制宜推进城中村改造和城镇化建设，处理好城市化过程中村庄改造与农民长远利益的关系，探索完善体制机制，从就业、住房、劳动技能培训等方面为农民提供长期保障支持。
4. 加强资源保护与节约集约利用，提高利用效益。
——面对水资源紧缺的危机，加强区域发展协调，共同保护和利用好有限的水资源。市级层面要加强对各区县耗水量大、耗能多的产业项目引进建设的监督指导，同时加强地区间水资源供需的统筹调配，合理满足产业发展和社会发展的需求。各区县政府要优先保障全市供水水厂的规划建设，加强节约用水，提高水资源利用水平，严格执行雨污分流的标准，全面推进新城的雨水收集和利用；完善新城雨水排除系统。
——节约集约使用土地，加强土地资源集约高效利用。结合城市空间结构的调整，进一步提高顺义潮白河以东、通州运河以东、亦庄新城等重点建设地区土地资源集约利用水平，严格控制合理利用昌平浅山区、大兴南部、亦庄新城永乐地区等城市远景发展预留的重要土地资源。
——在搞好地面建设的同时，要重视新城地下空间的规划与建设，特别是地下综合管廊建设，要制定规划，落实投资，将功能性管线集中综合布置，科学合理的开发利用地下空间资源，解决好目前新城建设中存在的忽视地下空间综合开发利用和相关规范不明确的问题。
5. 聚焦通州，协同推进重点新城发展建设。
——贯彻落实市委十届七次全会明确提出的“集中力量、聚焦通州，借助国际国内资源，尽快形成与首都发展需求相适应的现代化国际新城”的战略决策，提升通州新城的战略高度，立足于建设中国特色世界城市和可持续发展，推进新城建设。聚焦通州，聚焦哪些内容，采取什么措施，市政府要加强统筹协调，突出重点做好整体布局，细化规划。同时，通州区也应拿出具体行动方案，按照国际化新城标准推进建设。
——协同推进通州、亦庄、顺义三个重点新城建设，一是要完善规划体系，在《总体规划》深化实施过程中，通过制定详细规划、专项规划、区域规划等将规划落实好。二是政策体系和运作机制要有突破，要充分发挥制度优势和体制优势，突破现有的市区两级体制，集中优势力量搞好新城建设。三是要制定行动计划，编制重点新城的长期规划、近期规划、行动计划，分步实施，既好又快地推动新城建设。
（四）完善相关政策，创新统筹协调的体制机制
1. 强化政策导向，制定完善配套政策。
——目前政策方面存在的主要问题是政出多头、相互间协调衔接不够，执行不力，难以发挥实际作用。为此，建议在对现有政策执行情况进行综合评估基础上，重点从人口、用地、建筑政策三个方面，对现有政策进行研究和完善，围绕人口（包括外来人口管理、居住、迁移、就业等政策）、用地（包括严格控制用地规模和提高土地使用效益政策）、建筑（包括住房保障、房地产以及工业、商业、办公等政策）来进行统筹研究，并与已有的相互关联的城镇化政策、产业政策、投资政策、税收政策、财政转移支付、生态补偿等相互衔接与协调，使其紧密衔接，合理可行。
——在上述工作的基础上，进一步加强对政策体系建设的系统深入和持续的研究，逐步构建起符合首都特点和发展实际的，体现“缓解中心压力，加快新城建设”导向，并与其他相关政策协调衔接的政策体系，解决好政策缺失与配套不足等问题，为协同推进中心城功能疏解和新城建设提供有力保障。
2. 创新规划实施和协同发展的体制机制。
——为加快推进新城建设，建议在市政府层面设立跨部门的新城建设管理协调机构，统筹制定新城政策并领导新城建设的实施，提高新城建设的统筹层次，形成市区两级相对统一的新城建设体制机制，通过高效、职责明确的行政管理体制的建立，加强部门联动，形成合力，共同推进新城建设各项工作的顺利实施。也可考虑在现有工作体制框架下，充分利用首都规划建设委员会的工作机制，并协调首都绿化委员会、首都城市环境建设委员会等机构，作为推进中心城功能疏解和新城建设的重要议事协调机构与平台，汇集地方政府与中央部门领导和专家的智慧，统筹北京市与中央各部门的各项战略合作协议，加强宏观战略决策政策制定和利益协调，争取党中央、国务院各部委各部门的支持，共同做好中心城功能疏解和新城建设的战略部署、规划统筹和行动协调，实现联动发展和有效对接。
——进一步深化完善区县考核机制。建议在2005年北京市委、市政府颁布的《关于区县功能定位及评价指标的指导意见》的基础上，根据新的发展形势和要求，进一步对首都功能核心区、.城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区等的评价指标体系进行调整优化完善，结合不同地区的考核指标，体现控制与引导、限制与鼓励的政策导向，为形成全市之合力创造条件，解决好目前发展建设中存在的长官意识明显、各行其是以及缺乏科学评估等突出问题。
——健全制约问责机制，要求各区县按照城市总体功能定位进行发展建设，避免重复建设和同质化恶性竞争。对于明显偏离首都功能定位的项目，不仅要实行严格的程序审批，也要有相应的实施监管和强制约束机制，以确保各新城严格按照规划定位进行建设，对出现的突出问题要实施问责和纠正。
——健全规划实施监督机制。在坚持规划先行的同时，还要坚持规划的严肃性，确保不能因为领导人的变动和领导思路的变化而随意调整规划。针对目前存在的违反规划建设难以处理的问题，要加强对规划实施和执行的监管，维护规划的严肃性。
——探索建立促进联动发展与有效对接的工作机制。其重点，一是建立中心城与新城建设的联动机制，将中心城优化调整与新城发展建设协调同步，比如制定规划要明确中心城需要向外疏解的具体功能和承接地，以及实施步骤，新城的市政设施建设与之联动调整。形成良性互动的发展关系。二是为逐步解决现有体制框架下的跨区合作、资金来源等难点问题，应探索建立市级层面优质资源配置平台，有效统筹各区县间的供需对接；在向外疏解公共服务和资源时，注重提升服务和城市管理的水平，高质量建设城市基础设施和公共服务设施，使对接地区真正具有吸引力。