关于推进产业用地节约集约利用的调研报告
北京市政协城建环保委员会
节约集约用地不仅关系到当前经济发展，而且事关未来经济社会的可持续发展。“十一五”时期，北京经济实现了重大跨越，全市地区生产总值年均增长11.4%，人均超过1万美元。经济发展高端化格局初步形成，中关村国家自主创新示范区加快建设，六大高端产业功能区初具规模，“人文、科技、绿色”理念上升为城市发展战略，首都注重全面协调可持续发展的经济特征进一步显现。“十二五”是推动北京科学发展的关键时期，北京市委、市政府提出首都发展要与人口资源环境的承载能力相适应，“率先形成创新驱动的发展格局，率先形成城乡经济社会一体化发展新格局”。在新的发展阶段，落实节约优先战略，大力推进节约集约用地，是贯彻落实中央决策部署的具体行动，是推动地区经济结构调整和发展方式转变的重要举措，是提升国土资源利用和管理水平的重要抓手。2012年3月—5月，在副主席赵文芝、王永庆的领导下，市政协城建环保委员会以北京市产业发展节约集约利用土地情况为重点，开展了北京市城乡一体化发展土地节约集约利用调研。调研组深入密云经济开发区、顺义天竺空港经济开发区等地进行了实地考察，先后召开了协调会、座谈会、专题研讨会，广泛听取了市相关部门、部分区县政府在节约集约利用土地方面取得的成效、相关意见等。在此基础上，经反复研讨形成调研报告，供市委、市政府研究参考。
一、基本情况
（一）全市开发区整体情况
目前，全市拥有3个国家级开发区、16个市级开发区。开发区规划总面积约34497.5公顷。其中，国家级开发区规划总面积为25812.96公顷，占规划总面积的74.8%，市级开发区规划总面积为8684.54公顷，占规划总面积的25.2%。
经过二十多年的发展，北京市开发区从小到大、由弱变强，招商引资成效显著，收入利润快速增长，成为首都产业发展的重要载体，充分发挥了引领辐射作用。截至2010年底，19个开发区入驻企业约4万家。开发区累计实现总收入约1.8万亿元，实现利润约1500亿元，应缴税金约802亿元。累计实现工业总产值6千余亿元，约占全市工业总产值的44.5%。
（二）开发区土地利用现状
根据开发区土地集约利用评价成果，以2009年12月31日为评价时点，国家级开发区调查评价总面积为25150公顷，评价范围内开发区土地供应率88.15%，建成率94.93%；综合容积率1.12，建筑密度21.48%；工业用地综合容积率0.79，工业用地建筑系数31.43%；工业用地固定资产投入强度5910.13万元/公顷，工业用地产出强度16213.48万元/公顷，高新技术产业用地产出强度29121.11万元/公顷；市级开发区调查评价总面积为7079公顷，评价范围内开发区土地供应率92.42%，建成率86.39%；综合容积率0.45，建筑密度23.12%；工业用地综合容积率0.52，工业用地建筑系数32.43%。工业用地固定资产投入强度2662.35万元/公顷，工业用地产出强度3570.5万元/公顷。
（三）开发区土地节约集约利用主要措施
一是加强规划为引导，谋划园区集约转型。以《北京市城市总体规划（2004年-2020年）》为依据，统筹全市产业功能区发展，充分利用建设中关村国家自主创新示范区的机遇，组织开展了中关村国家自主创新示范区空间范围和布局规划、中关村国家自主创新示范区研发服务和高新技术产业聚集区（海淀新区部分、昌平部分）规划编制，构建“两城两带、六高四新”的创新产业发展格局，打造北部研发服务和高新技术产业聚集区优化、南部高新技术制造业、战略性新兴产业聚集区拓展、全市其他多园区整合提升的新格局。
以《北京市“十二五”时期工业布局规划》为依据，以开发区等重点园区为主要载体，进一步优化产业园区服务功能，进一步促进产业向园区聚集、向新城集中。
二是加强基础研究，逐步完善用地标准体系。北京市先后出台了《关于进一步推进北京工业开发区（基地）建设和发展的意见（试行）》、《关于北京工业开发区（基地）建设项目节约土地和资源的意见》，对工业项目用地容积率和建筑密度等方面提出具体要求，加快搬迁调整不符合首都资源环境承载能力和发展定位要求的产业，坚决淘汰“高污染、高耗能、高耗水”企业。发布了《关于北京市开发区开展生态工业园建设的意见》。各区县也出台了相关的支持政策，如大兴区根据产业结构调整指导目录（2011年本），制定了区级项目准入标准。
在修编《北京市土地利用总体规划（2006-2020年）》时，全面落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）的精神和要求，将节约集约用地作为规划修编的核心内容，明确到2020年市域范围平均每公顷建设用地的地区生产总值不低于360万元；平均每公顷城乡建设用地的二三产业增加值不低于500万元。各开发区根据相关标准体系要求，结合自身发展状况和产业结构调整的需要，分别制定了开发区项目准入标准和节约集约用地管理办法，建立开发区项目入区评估和联审机制。
三是发挥市场资源配置作用，逐步完善出让体系。引入市场机制，积极实施工业用地招标、拍卖、挂牌方式出让制度。北京市先后印发了《关于全面实行工业用地招标拍卖挂牌出让的实施意见（试行）》、《关于工业用地仓储用地招标拍卖挂牌出让有关问题的通知》《北京市工业用地国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让程序（试行）》，对工业用地招标拍卖挂牌出让具体程序和办法进行规范。对生产经营性项目全面推行招标、拍卖和挂牌出让，一律采取有偿出让方式供给土地。对非经营性用地改变为经营性用地的，约定政府可收回土地使用权，重新依法出让。
四是加大批后监管，逐步建立动态跟踪制度。按照“跟踪储备一批、签约在谈一批、开工建设一批、投产见效一批”的目标，落实“签约项目抓落地、落地项目抓开工、开工项目抓进度、竣工项目抓生产”的要求，建立了相关部门联动机制，充分整合信息资源，对已供土地进行全过程、多层次的跟踪；注重开发区闲置土地资源盘活，加大闲置土地处置力度，通过采取收购、入股、合作、转让、退出、调剂、租赁等形式，把闲置、半闲置和低效利用土地向优质项目转移配置，鼓励开发区对余量土地依法转让、以市场方式调整安排和企业“零增地”扩张，最大限度地提高开发区土地节约集约利用，如北京雁栖经济开发区达能公司收购妙博士乳业公司，年产值从以前的不到4000万元提升到3亿元。
二、开发区土地集约利用存在的主要问题
（一）标准体系尚未完善，缺少法律政策支撑
通过对市级开发区的调研发现，本市缺乏针对不同空间区位、不同产业类型的有针对性的规范、科学的指导标准体系，在诸如投资产出强度、建筑密度、容积率等方面尚未形成统一标准。各开发区准入门槛及各项指标多由区内自行掌握，采取一事一议的形式确定。这样，既不利于企业和开发区的双向选择，也不利于企业绩效评价，不利于开发区管委会及各级土地行政主管部门的土地利用管理。此外，集体产业用地流转及相关政策尚不完善，使得开发区进行产业项目建设时存在集体建设用地融资难、市政公共资源配置不合理、企业注册手续繁琐等问题和困难，导致开发区涉及集体建设用地方面土地开发率相对较低。
（二）缺乏对全市各类型产业用地的统筹规范管理
目前，我市3个国家级开发区、16个市级开发区范围内入区企业实现总产值占全市工业总产值的比重不到一半，全市过半的工业产值仍是由国家级、市级开发区范围以外的各类产业基地、功能园区内入驻企业实现的。目前北京市对产业用地的统筹管理和节约集约利用评价主要集中在3个国家级开发区、16个市级开发区，而对其余的各类产业基地、功能园区，尚未纳入到产业园区的统筹管理中，缺乏统一的政策引导、评估、管理、考核、监测等问题。
（三）区域间的同质化竞争依然存在，缺乏全市产业布局规划的统筹引导
调查中发现，部分开发区、产业基地、功能园区之间引进产业项目重复或类型相似，处于无序发展和同质化竞争态势，缺乏全市统筹引导，不符合北京市中长期发展目标。目前，开发区的基础规划及产业引进任务主要在区县政府，在地方经济利益的驱动下，使得区域经济发展诉求优先于开发区自身发展诉求。区县政府在引进项目时首先考量的是经济和财政收入，忽视了区县的功能定位及全市产业结构、资源（能源）配置、环境保护等要求，导致现实中“规划跟着项目走，项目随着意志走”的现象依然存在，不利于开发区产业项目的布局优化、资源保护、节约集约发展。比如汽车工业等制造业，数个区县纷纷引进，尽管在一定程度上带动了区域经济的发展，但土地集约利用度相对较低，而对能源特别是水资源、土地资源的消耗又较高，污染严重，需要进一步统筹规范。
（四）部分园区用地结构不合理，土地利用效率低下
开发区内老旧低效项目是导致开发区内地均产出差异大、经济发展不平衡、土地利用效率低下的主要因素。部分开发区内大量用地被生活、绿化、公用建设用地和其他用途用地占用，也造成了单位土地工业产值偏低。个别用地规模大的项目对园区整体建设强度影响较大，比如某些行业，由于不宜采用多层厂房，导致占地规模大，影响园区整体建设强度。个别园区由于产业主导类型的特定发展规律，导致目前投入产出强度较低，影响了土地集约利用程度，比如生物医药行业，企业建设后需要经过几年的试生产和产品检测才能正式投产，导致用地效益暂时受到影响。另外，当前开发区产业用地主要是通过出让方式提供给入区企业，当部分企业受市场取向、资金短缺、产业导向变化等因素影响面临产业淘汰时，其土地使用权性质并没有改变，在退出机制不完善的现状下，如何清理腾退低效项目用地成为一项难题。
三、产业用地节约集约利用的建议
（一）进一步统筹城市总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划等，建立、健全和完善“体系建设”
一是建议市政府有关职能部门协调联动，建立、健全和完善各类产业用地规划管控制度、用地标准控制制度、节约集约用地鼓励政策制度、土地集约利用评价制度、土地利用监测监管制度，重点探索因地制宜设定项目入区门槛，建立全市分区位空间、分行业类型的产业用地强度、用地效益指导标准体系；结合年度土地供应计划，在产业用地供地安排上做到有的放矢，切实落实“优先保障内生增长优质资源的用地需求，优先保障高端、高辐射力产业发展用地需求”的土地供应导向原则。
二是进一步加强基础评价体系。依托统计数据，开展全市范围内各类型产业用地基础评价工作，深入掌握全市开发区、基地、功能区的土地利用情况、开发建设情况、土地使用强度、土地投入产出效益等情况，通过产业用地综合承载力的评价以及全市基于区域功能定位的横向比较，有针对性提出政策建议，促进土地节约集约利用。
（二）探索形成集体建设用地合法合规利用及流转机制
一是深入研究农村集体建设用地流转试点政策，结合目前正在开展的农村集体土地确权登记发证、农村集体产权制度改革等工作，按照城乡统筹发展的需要，探索农村集体土地的利用和管理的政策措施，完善农村集体建设用地合法合规利用的新机制，促进农村集体建设用地在符合国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、国家用途管制、本市产业政策以及权属清晰的前提下依法开发、建设、流转。
二是系统梳理现有开发区内集体建设用地的使用情况，全面掌握开发区内集体建设用地的利用总量、结构和布局，使用质量和用地效益等基本情况。结合开发区土地利用标准和管理要求，对不符合相关要求的集体建设用地，本着尊重历史，区别对待，分类处理的原则，探索研究包括农村集体建设用地使用权流转在内的差别化土地利用管理政策。
（三）积极探索产业“退出”、“腾笼换鸟”机制
一是加强企业用地动态监测和批后监管。通过动态监测，掌握开发区用地管理基础信息，科学评价用地质量效益，提出有针对性政策建议。通过批后监管，掌握不符合首都资源环境承载能力和发展定位要求、不能达到集约用地标准、经营不善以及“高污染、高耗能、高耗水”企业状况，为逐步实现产业升级和腾退置换提供依据。
二是大力推进闲置土地清理处置，对供而未用、用而不足、强度不足、长期闲置等不同类型闲置土地区别对待，采取有针对性措施，鼓励和引导企业“腾笼换鸟”，依法转让。如将高污染、高能耗、低产出的企业转型为有特色的都市型企业、有品牌的特色企业、有核心竞争力的高科技企业，促进产业结构的升级；对达不到集约用地标准的企业进行跟踪督促，如经过整改仍达不到用地标准的企业应逐步置换或退出；对闲置土地清理制定相应的奖励措施，以促进有限土地资源取得最佳经济效益和土地节约集约利用效益。
（四）继续创新土地出让和招商模式
一是实行产业用地弹性年期制度。为避免由于用地年期过长而导致土地资源浪费，通过“招拍挂”获得土地使用权的，可根据产业成长周期、生命周期、企业规模和行业政策，确定合理的用地出让年限，而不是一律以法定最高出让年期供地，将有限的土地资源充分循环利用。
二是探索更多采取租赁方式，引导和推进招商模式由出让土地向租赁标准化厂房转变。对非生产性企业和投资少、规模小的一般工业加工项目不单独供地，可采取租赁标准厂房的方式解决生产经营场所问题，以减轻企业资金投入。形成“出让土地使用权、出租土地使用权、租赁标准厂房”并存的产业用地格局。
四、通过调研发现并需引起重视和下力量研究解决的问题
一是上述解剖、分析的19个开发园区是改革开放以来陆续批准并发展建设起来的。但现实情况中，全市未纳入上述范围，但具有各类产业功能的园区增加了很多。如位于昌平区的未来科技城项目；位于顺义区的花博会项目；位于丰台区、正在筹建中的园博会项目；退出涉钢产业的首钢园区项目等。对上述各类产业园区应抓紧建立并完善政策引导、科学监测、业绩考核评价等制度。
二是各类具有文化创意特色的园区纷纷建立，如位于城市核心区的西城区正在建设天桥文化演艺区，而向东直线距离不足三公里的东城区提出建立天坛文化演艺区。尽管这类具有文化创意特色的园区在大方向上均符合中央精神和全市中长期发展规划，但作为产业功能园区，在市场需求及风险，政府主导下引入各类社会资金参与建设及管理等诸多方面缺乏深入、科学的论证、评估，仍存在同质竞争、无序发展的趋势。
附件1：
北京市土地利用相关背景材料
一、北京市土地节约集约利用取得的主要成效
在市委、市政府的正确领导下，近年来，我市在加快转变经济发展方式、构建首都科学发展的体制机制方面，严格落实国土资源节约优先战略，坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡、产业用地结构优化，我市国土资源管理工作在保障经济发展、保障耕地红线、保障民生等方面取得积极成效。
（一）保障发展，积极有力
严格落实中央调控政策，合理安排用地，保障经济平稳较快发展用地需求。按照“统筹协调、突出重点、节约集约”的原则，合理安排各类各业用地，确保重点基础设施以及民生工程、保障性住房等建设用地需求。“十一五”期间，北京市土地供应总量30045公顷，土地交易市场成交金额3839亿元，政府土地收益1972亿元，土地储备开发投资3000亿元。
（二）保护资源，成效显著
严格落实耕地保护责任目标和耕地占补平衡任务，强化土地利用总体规划的统筹与管控，不断加大土地整治投入和工作力度，全面贯彻落实国务院下达的耕地保有量和基本农田保护面积。逐步建立健全耕地保护责任考核体系，与各区（县）政府签订年度耕地保护目标管理责任书。“十一五”期间，北京市完成开发整理项目总规模25.2万亩，新增耕地5.7万亩。
（三）促进转变，优化结构
“十一五”时期，北京经济发展实现了重大跨越，全市地区生产总值年均增长11.4%，人均GDP超过1万美元。在保障发展上，北京市城市发展新区、城市功能拓展区的土地供应量占土地供应总量的87%，促进城市空间发展由中心城区向重点发展区域转移，经济发展高端化格局初步形成，中关村国家自主创新示范区加快建设，六大高端产业功能区初具规模。“两高一资”、产能过剩和重复建设项目建设用地得到严格控制。
（四）保障民生，惠民优先
“十一五”期间，北京市土地供应始终坚持民生优先原则，优化审批程序，通过“层层落实，责任到人”的考核机制促项目落地。保障房供地量五年累计3832公顷。保障房供地速度加快，2010年、2011年基本上在7月份前完成全年计划供应量。保障房供地布局优化，2010年、2011年，90%左右保障房用地分布在城市功能拓展区、重点发展新城的交通便捷地区。
二、北京市土地利用规划及其实施情况
《北京市土地利用总体规划（2006-2020年）》于2009年9月经国务院批准实施。规划提出了首都土地资源保护与开发利用新的战略目标、发展重点、空间格局和政策措施，在现状基础情况调查、前期重大问题研究、完善空间发展战略、划定基本农田保护区、引入市场经济机制、充分采用科技手段等方面具有突出特点。
（一）规划目标
规划到2020年，全市耕地保有量322万亩，基本农田280万亩，城乡建设用地总量控制在2700平方公里以内，中心城区建设用地总规模控制在778平方公里。规划总目标是“城乡和谐发展，节约集约用地”。具体而言，有效控制新增建设用地规模，不断提高节约用地水平；着力加强耕地保护，特别是基本农田保护；着力优化土地利用结构和空间布局，推进城乡区域统筹发展，全面促进首都“三圈九田多中心”（环城绿化隔离圈、平原农田生态圈、山区生态屏障圈）的总体土地利用布局。
（二）规划重点
重点体现首都土地战略价值，优先满足国家服务、公共服务、生态服务功能，坚持人口、资源、环境协调发展战略。一是保护和合理利用农用地，规模化保护耕地和基本农田，适度推进农村土地整治，引导都市型现代农业有序发展；二是节约集约利用建设用地，统筹管理城乡建设用地，优先保障中央党政军单位用地，积极引导各类设施用地高效利用；三是加强生态安全网络体系建设，构筑城乡生态安全网络，推进生态基础设施建设，探索环境友好型土地利用模式；四是强化规划实施保障机制，健全规划管理体系及制度，完善重要生态用地保护的保障机制，建立健全节约集约用地机制，加强规划实施基础信息建设。
（三）节约集约用地战略
综合实施土地功能结构优化、城镇用地理性增长、建设用地集约挖潜和基本农田规模保护四个策略。
一是实施土地利用结构优化策略，重点保障首都功能用地。在充分满足首都功能对土地利用的特殊要求前提下，通过“内部挖潜、边缘控制、外部疏导”三种途径，构建“整体疏、局部密、大分散、小集中”的土地利用空间格局，有机疏散中心城功能，适度集聚产业、集约发展新城和重点镇，重点保障主要发展带上的重要交通设施用地需求。
二是推进城镇用地理性增长和存量建设用地集约挖潜策略，严格控制城乡建设用地盲目扩张。“保发展，促集约，盘存量”，严格控制城乡建设用地盲目扩张，积极促进城镇用地理性增长，开展存量建设用地整理，推行建设用地集约挖潜。
三是实行基本农田规模保护策略，严格控制农地转用。保护和发展相结合，稳定和维持农地用途，提倡农业用地的功能多元化，积极发展都市农业，提高农业用地的利用水平；严格控制农地转用，提高农地转用门槛；积极推行标准化基本农田建设，设立集中连片的基本农田分布区。