关于深入推进首都城乡一体化发展

若干问题的建议

为了促进本市“十二五”规划提出的“率先形成城乡经济社会发展一体化新格局”战略目标的实现，市政协常委会将围绕推进首都城乡一体化发展协商议政确立为今年一项全局性重点工作，组织政协委员、各民主党派成员和专家学者进行了深入调研。

政协北京市第十一届委员会常务委员会第三十二次会议审议了相关调研报告，认为率先形成城乡经济社会发展一体化新格局，是中共中央从国际国内发展大局出发对北京工作提出的新要求，是实现首都科学发展和经济发展方式转变的重要战略抉择。对此，中共北京市委、市人民政府给予了高度重视，连续多年出台指导统筹城乡经济社会发展的综合性意见，大力推进城市支持农村、工业反哺农业，大胆探索破解城乡二元结构的新路。规划建设、基础设施、产业布局、投资结构、公共服务、社会管理、社会保障等城乡统筹发展机制的建立，极大地改善了郊区农村面貌和农民生产生活条件。与此同时，城乡经济社会一体化发展中仍然存在着一些亟待解决的问题，主要是：城市核心区功能庞杂，疏解难度加大，中心城人口膨胀、交通拥堵、环境污染、防灾减灾能力不足等“大城市病”仍然没有根本缓解，郊区农村作为全市发展的战略腹地作用未能得到充分发挥；新城、小城镇功能不全，基础设施、公共服务承载力不足，承接人口和产业转移的能力薄弱；强农惠农政策支持力度还不够大，农业基础仍然较为薄弱，城乡居民收入差距仍然较大；城乡二元结构造成的深层次矛盾特别是资源要素流动等带有根本性的问题尚待突破，体制机制方面的改革需要进一步深化，城乡之间、区域之间协调发展的任务还很繁重。

当前，首都面临着加快推进城乡一体化发展难得的历史机遇。全市上下应充分认识率先形成城乡经济社会发展一体化新格局对于拓展首都发展空间、实现经济社会又好又快发展的极端重要性，切实将其作为一项长期的战略性任务来抓，树立彻底打破城乡二元结构的决心和信心，努力在深入推动城乡一体化上取得更大进展。会议在审议相关调研报告基础上，就深入推进首都城乡一体化发展若干问题提出如下建议。

一、统筹城乡规划建设，打造核心区功能疏解战略腹地

坚持统筹规划建设，推动首都资源在城乡之间合理配置，搭建城市与郊区对接平台，推动重点投资、重点项目、重点建设向郊区转移，发挥郊区农村承接城市资源战略转移的重要作用。

（一）深入分析资源和环境承载力对首都发展的制约和影响，合理调控城市功能分布和人口规模。立足首都功能定位和资源环境禀赋，坚决改变轻视资源和环境承载能力超限制扩大城市和产业规模的做法，各项规划的制定均应考虑人口因素；出台涉及公共资源等相关政策时，充分考虑对人口调控目标可能产生的影响。发挥产业政策对人口流动分布的引导和配置效应，大力发展知识、技术密集型产业，严格控制能耗大、附加值低的劳动密集型产业。

（二）加大核心区功能疏解力度，促进人口和资源向郊区转移。坚持总体规划“多极发展”的要求，彻底摒弃“摊大饼”的发展方式，科学划定城市中心地区规模的刚性边界，采取冻结立项和规划审批等行政手段，严格控制核心区建设规模和人口总量。在核心区实行最严格的批后监管制度，杜绝不符合首都功能的无序建设，严肃查处各种违法建设行为。大力推进核心区医疗、教育、文化等优质公共服务资源向新城转移，新增建设应一律安排建在郊区新城，促进重大功能性项目向新城配置，加快基础设施向新城和小城镇延伸，全面提升新城和小城镇的综合功能，显著增强新城和小城镇的承载力和吸引力。有计划、分步骤将核心区部分功能疏解到新城和小城镇，带动郊区产业成长、人口聚集、就业增加。

（三）推动产业链向乡镇延伸，提升乡镇产业基地质量和水平。按照转变经济发展方式和城乡产业融合的要求，推动国家、市级园区与小城镇园区对接，引导符合区域功能定位的产业向重点小城镇和园区集中，推动重点企业、重大项目向小城镇转移、落户。全市郊区建制乡镇均应根据功能定位和自身特点，找准与城市产业链切入点进行招商引资，做专做精，大力提升产业承接能力，形成有自身特色和优势的产业聚集。制定优惠政策，吸引优质企业落户郊区乡镇；鼓励乡镇各类企业实施品牌战略，走规模化、资本化发展道路。

（四）加快推进小城镇建设，打造城乡一体化的重要节点。按照以中心城—新城—小城镇—新型农村社区为节点的现代城镇体系布局要求，明确小城镇在人口聚集和产业发展中的战略地位，把壮大镇域经济作为疏解城市功能和带动郊区发展的重要抓手，明确规划、合理布局、重点扶持，使小城镇建设取得重大突破。进一步理顺重点小城镇建设与重点新城建设、新农村建设、其他一般小城镇建设之间的关系，妥善处理好 “职住分离”、“有市无城”等问题，使小城镇建设得到科学有序的推进。

（五）大力提升小城镇基础设施和公共服务设施建设水平。在规划理念和布局上，应将基础条件较好的重点乡镇作为中小城市进行建设。加快完善小城镇市政道路、集中供水、污水处理以及电力、燃气、通讯等管线、管网设施，推进重点小城镇市政管线与市区或区县中心城区的市政管线连通并网，从根本上解决重点小城镇基础设施独立运营成本高、缺乏专业经验而难以支撑的局面。提升改造小城镇中心幼儿园、中小学校、乡镇卫生服务中心等公共服务设施，集中建设文化体育中心、养老机构、公安消防、公交场站等服务设施，实现基本公共服务设施全覆盖。积极吸引各类金融机构、企业、社会资本、甚至外商投资重点小城镇及其基础设施建设，推动投资主体的多元化。切实发挥市重点小城镇发展基金作用，认真搞好试点工作，加强对试点镇的帮扶指导，力争早见成果、早出经验，适时推开。

二、推进土地资源节约集约利用，整合城乡发展空间布局

深化农村集体经济土地制度改革，稳步推进农村集体建设用地流转，创新小城镇土地政策，加快建立城乡统一的建设用地市场，使集体土地要素流动起来，切实推进产业用地节约集约利用，建立城乡一体的土地要素市场体系。

（六）全面落实农村集体土地产权，维护农民和集体对土地的完整权益。加快农村宅基地使用权、房屋所有权、农村土地承包经营权和林权的确权颁证工作。制定集体非农建设用地使用权流转管理办法，明确农村非农集体用地使用权流转范围、程序和方式。积极培育农村土地产权交易市场，加快平台建设，创新交易方式，建立健全统一的农村集体建设用地市场。探索建立和完善集体经济组织、农民参与和共享集体建设用地收益的合理分配机制。

（七）积极推进小城镇土地政策创新。将通过对农民宅基地进行异地置换、复垦节省出的土地用于小城镇建设。开展重点镇新增建设用地土地出让金部分或全部返还给乡镇、专项用于重点镇基础设施与公共设施建设的试点。加强土地整理，在农村集体建设用地指标用于小城镇建设上有所突破。对小城镇土地市场实行一个市场、两种产权的管理模式，对国有土地和集体土地的利用方式、供应数量、交易价格、交易结果进行统一管理。

（八）积极探索农民宅基地集约化使用办法。鼓励通过土地置换，实现土地资源向区位条件和产业基础好的地区转移。在尊重农民意愿和保障农民权益的前提下，创新征地安置补偿模式，鼓励采取实物安置补偿方式，在农民回迁安置房建设时留足农民产业发展用地，确保农民拥有稳定可靠的收入来源。

（九）进一步加强产业用地节约集约利用制度体系建设。建立和完善产业用地规划管控、用地标准控制、节约集约用地鼓励政策、土地集约利用评价、土地利用监测监管等制度，重点探索因地制宜设定项目入区门槛，建立全市分区位空间、分行业类型的产业用地强度、用地效益指导标准体系。结合年度土地供应计划，在产业用地供地安排上做到有的放矢，落实“优先保障内生增长优质资源的用地需求，优先保障高端、高辐射力产业发展用地需求”的土地供应导向原则。

（十）加强企业用地动态监测和批后监管，提升用地质量效益。加强动态监测，掌握开发区用地管理基础信息，科学评价用地效益。强化批后监管，加快淘汰不符合首都资源环境承载能力和发展定位要求、不能达到集约用地标准、经营不善以及“高污染、高耗能、高耗水”企业，实现产业升级。开展产业用地基础评价，促进土地节约集约利用，对不同类型闲置土地区别对待，鼓励和引导企业依法转让。实行产业用地弹性年期制度，确定合理的用地出让年限。探索更多采取租赁方式，引导和推进招商模式由出让土地向租赁标准化厂房转变。

三、完善强农惠农政策体系，努力缩小城乡差距

进一步加大农村集体经济产权制度改革力度，积极探索农村集体资产有效实现形式，使集体资产更好地富裕农民；加大政策支持力度，建立农业科技服务体系；坚持走符合生态文明要求的产业发展道路，积极探索通过市场机制发展生态服务产业。

（十一）加大强农惠农政策资金统筹，健全农业投入保障制度。完善市、区县财政体制，加大财政转移支付力度，确保各级财政对农业投入增长幅度高于经常性收入增长幅度。建立城乡资金投入大统筹机制，通过设立专项基金、优化土地出让金结构等多种方式，增加对永久保留的农村、农地的投入。

（十二）深化农村集体经济制度改革，发展壮大集体经济。制定出台《北京市农村集体经济组织条例》，探索乡（镇）村联动的产权制度改革，创新农村集体经济发展模式，利用和盘活各种集体资产，发展壮大集体经济。进一步健全集体所有制企业内部法人治理结构，完善农村集体经济资产监管体制，尊重农民意愿，建立有农民参与、保障农民利益和话语权的监管机制。积极发展跨村、跨乡镇以及区县级的农民专业合作社，加强合作社人才队伍建设，引导大学生村官等优秀人才向合作社流动配置，做大做强农民专业合作社，

（十三）加强农业科技引领，完善农业科技服务体系建设。健全公益性农业科技服务体系，落实基层农技推广机构相关政策，加强乡镇农业综合服务中心和村级农技服务岗位建设。加大对农技人员教育与培训，切实提高农技推广人员专业技术服务水平和工作待遇，打造稳定的基层农技队伍。提升农业科技示范基地的专业化、集约化、规模化水平，充分发挥其辐射带动作用。

（十四）完善生态环境建设补偿机制，更好地发挥农村地区的生态功能。缩小一道绿隔、二道绿隔和平原造林补偿养护差距，提高郊野公园配套设施建设指标和管护费用，合理测算生态环境建设、占地和养护的实际成本，科学制订合理的生态环境建设补偿标准。加大公共财政对生态涵养地区的转移支付力度，因地制宜地制订市、区（县）两级财政分担机制。建立生态环境监测评估以及生态补偿资金使用绩效考评制度，严格兑现激励约束奖惩措施，切实发挥政策和补贴资金的实际效益。

（十五）加强新型农村社区建设，保护秀美乡村。郊区农村土地蕴含本市主要的生态资源，是城乡一体化的重要支撑点，要毫不动摇地保护农业、保护乡村、保护农地，保留乡村山清水秀的田园风光，使乡村成为城市的大花园。发掘生态资源的商品属性，加大对以农民为主体的农村生态产业扶持力度，持续推进沟域生态游憩业的发展，建设生态服务经济。加强新型农村社区建设，积极鼓励央业、民企以及其他社会资本投资参与新型农村社区建设。

四、促进农民转移就业、整合城乡医疗保险制度，推进劳动就业和社会保障一体化

大力推进农民转移就业，促进农民增收致富，努力缩小城乡居民收入差距；推行城乡居民医保政策、管理、服务、核算、监管“五统一”，打造新型城乡居民医疗保险制度；稳步提高社会保障待遇标准，建立健全城乡一体全面小康型社会保障体系，发挥社会保障社会稳定“安全阀”作用。

（十六）多渠道解决农民转移就业问题。稳步推进各类园区建设，鼓励适宜在郊区落户的二三产业从中心城向郊区转移扩散，促使更多的农村劳动力就地转移就业。加强乡镇产业基地建设，促进乡镇产业聚集发展，增强乡镇产业吸引农民稳定就业能力。大力推进乡村旅游业的标准化建设，在进一步扩大规模的同时，着力提高服务规范化水平，拓宽农民就业渠道。将生态公益林养护补偿从“补助性”调整为“工薪性”，按照养护劳动量支付报酬；统筹设立绿隔、郊野公园、平原造林林地、生态公益林地等养护岗位，推进“绿色就业”。坚持和拓展政府购买公共服务管理岗位的政策，开发更多的公益性就业岗位，帮助农民实现稳定就业。

（十七）建立城乡一体的促进就业和公共就业服务体系。整合城乡促进就业政策体系，促进城镇就业政策向农村延伸，将农村适龄人口纳入城乡一体化的就业服务网络，加快建立城乡统一的劳动力市场。建立垂直的劳动力资源供求信息传递网络，提高劳动力转移就业的及时性、有序性、稳定性、长期性。加大资金投入力度，加强农民就业培训，建立健全农村劳动力培训体系，使农村劳动力与城镇失业人员同享就业培训政策和服务待遇。大力发展职业教育，优先优惠培养转移就业的农村劳动力，使之成为能够适应市场需求的实用技能型人才。

（十八）整合城乡医保制度，实现资源统筹。总结现有制度的有益经验，建立一套打破户籍界限、可衔接可转换、覆盖城乡居民的新型医疗保险政策体系。按照“积极稳妥、密切配合、平稳交接、有序进行”的原则，尽快进行城乡医保机构整合，归口统一管理。做好全市规划，畅通“设施、人才、服务、资金、市场”五个转移通道，缩小城乡医疗差距。提升现有医保信息系统,强化医疗机构内部信息系统，实现两个系统对接，保障城乡居民持卡就医、实时结算和严格监管。

（十九）科学设定城乡医保合理标准，强化医保基金管理。科学设计医保缴费标准和报销标准，分档缴费、待遇挂钩，多交多报、少交少报，并逐步统一筹资标准和衔接诊疗目录。医保基金实行市级统筹，市和区县分级管理，风险共担。强化基金管理，建立有效的基金使用、管理和奖惩制度，抑制医疗费用的不合理增长，防范化解基金运行风险。按照“政府主导、资源整合、业务对接”的原则，积极探索适合首都实际的、利用商业保险机构专业优势参与医疗保险服务管理的新模式，提高基金共济水平和抗风险能力。

五、推进城乡基本公共服务均等化，使城乡居民共享优质服务资源

建立健全城乡一体、服务均等、管理精细的基本公共服务体系，加强基本公共服务软实力建设，创新体制机制，稳步提高基本公共服务质量和效益，努力让城乡居民人人享有更高水平的基本公共服务。

（二十）制定统一的基本公共服务标准。明确基本公共服务均等化的目标，是确保所有社会成员不分城乡、不分地区都平等地享有教育、文化、公共卫生与基本医疗、社会保障等基本公共服务的权利，而非简单的平均化和无差异化。由市发改委牵头，结合实际，制定《北京市基本公共服务均等化规划纲要》，对发展目标、实施步骤、各级政府和部门职责、政策措施、制度保障等作出明确规定。

（二十一）加强基本公共服务软实力建设。加强农村基本公共服务人才队伍建设，加大农村教师和医生的专项补助力度，建立岗位专项补助的长效机制，在收入和发展机会上向农村人才大幅倾斜，形成正导向的激励机制。对于文体服务人才需求，可通过租房、税收等方面优惠政策和荣誉奖励，吸引城区合适人才在农村定居或志愿服务，逐步形成一支多元化、复合型的志愿者队伍，推动农村文体服务工作蓬勃开展。

（二十二）建立适度化投入机制，发挥农民在基本公共服务科学决策中的主体作用。按照“尊重规律、有序投入、规避风险”的要求，探索建立基本公共服务适度化投入机制。加大市级财政承担公共服务的支出比例和对区(县)、街道(乡镇)的财权转移支付力度，提高一般性转移支付比重，形成基本公共服务支出的稳定增长机制。建立农村公共服务的需求表达、决策评估机制，不断扩大公共服务过程的公开性与透明度，让农民能参与基本公共服务供给决策过程，使财政资源真正用到多数农民最需要的公共产品和服务供给上，实现决策由“自上而下”向“上下结合”转变。

（二十三）建立基本公共服务联动运行和规范化考评机制。加强项目统筹规划，不片面追求城乡之间、村与村之间公共服务硬件建设一样化，不强求各种服务设施“村村都建”。在设施建设和管理人员配备上，统筹考虑文化、卫生、体育等多种公共服务功能，实现人、财、物等资源的有效共享，加强对资金使用的管理，使有限的财力向人才、管理等软件建设倾斜，发挥更大的效率。积极探索在基本公共服务供给中引入市场竞争机制和企业管理模式，构建起政府、市场、社会相结合的社会化运行机制。研究制定科学的基本公共服务综合评价指标体系，加强对各级政府基本公共服务的监测评价，发挥公众对政府公共服务的评议作用，不断提高政府基本公共服务的效率和水平。

（二十四）深入贯彻落实党和国家宗教政策，推进城乡宗教活动场所合理布局。进一步贯彻执行有关宗教活动场所设立和审批的规定，采取切实有效措施解决因历史遗留、市政动迁、信教群众人数增长等问题造成的宗教场所布局不合理的问题。对于目前爱国宗教团体联系的聚会点和其他场所，具备条件的尽快予以登记，对尚不具备条件的，要商爱国宗教团体共同创造条件予以登记。认真研究本市宗教场所合理布局问题，将其纳入城乡建设规划，并将宗教场所建设用地纳入到城市公共设施预留土地范围予以考虑。在广泛听取宗教团体意见的基础上，本着满足广大信教群众基本宗教生活需求的原则，编制本市宗教活动场所布局规划并制定实施方案，列为折子工程。