最近两三年，有些城市出现了房价上涨过快、房价过高、住房投资增长过快、住房供应结构性矛盾和市场比较混乱等突出问题，中共中央、国务院及时采取了强有力的调控措施，2005年5月由建设部等七部委联合出台的《关于做好稳定住房价格工作的意见》（简称“国八条”）就是其中之一，取得了一定的成效，部分城市住房价格快速上涨的势头暂时得到了缓解，但从目前的情况看，这些政策还不能从根本上解决老百姓的住房问题。主要表现在以下三个方面：

　　1、住房价格的上涨速度有所控制，但并不能从根本上改变房价的上涨机制。

　　2、占城市人口50%以上的中低收入群体的收入水平与住房价格严重不相称，这些群体的住房矛盾将越来越突出。

　　3、“国八条”虽然提出了改善住房结构的要求，但缺乏实施这些要求的制度保障。

　　为此，我们在大量调查研究的基础上，有针对性地提出解决我国住房问题的政策主张，我们的建议是希望北京市率先调整我国的住房制度改革思路，完善公共住房保障制度。

　　一、当前我国住房制度改革中存在的主要问题

　　我国的住房制度改革对增加城市住房供给，改善住房消费起到了很大作用。我国城市居民的人均住房从上个世纪初的不足5平方米增加到目前的超过20平方米，已经达到了中等发达国家的住房消费水平。但不可否认，我国的住房制度改革还存在突出的问题。

　　1、过分强调住房市场化。住房制度改革过程中，住房商品化是实现住房公平分配，改变以权谋私不良作风的必由之路，同时，住房商品化能够调动多方面的建房的积极性，缓解住房供需矛盾，使得住房消费的增加，从而带动国民经济的增加。但住房生产和分配的市场制度存在明显的缺陷。首先，住房商品化仅提供了居民平等进入住房，参与交易的机会，而能否买房则取决于其收入决定的货币购买力。另一个问题是，由于住房市场竞争不充分、信息不完全等因素，使市场机制并不能保证实现资源的有效配置。

　　在住房商品化的改革中，出现了一个令人尴尬的现象：一方面存在大量的无房户，而另一方面大量的商品房空置。市场化解决不了住房问题。为了得出这个结论，西方国家为此经过了几百年的探索之后，人们开始意识到，无拘无束的完全市场化的自由竞争并不会带来社会福利的最大化。在住房市场利润的驱动下，住房的供给与需求并不会自动的调节达到某种合意的均衡。西方国家政府逐渐将大量的精力投入到住房干预，由此，现代住房制度逐渐形成。

　　2、忽视住房保障制度的建设。

　　住房货币化与住房福利之间并不存在矛盾。实际上，房改要废除的不是福利分房，而是实物分房。福利分房是指，国家对居民收入在不具备以市场价格购买和租赁住房的情况下，在住房上给予低租金使用或优惠价格出售，作为补贴与救济的社会福利措施。因此，福利分房是一种带有社会保障性质的制度，是住房方面的一项社会福利制度，住房制度改革不应取消这种福利分房制度。

　　我国在推进住房制度改革的同时，忽视了公共住房保障制度的建设。在此过程中，政府为了解决低收入人口的住房问题，采取了实物配租、租赁住房补贴、经济适用房等公共住房保障政策。其中，最主要的是经济适用房政策。但经济适用房政策面临的关键问题是“僧多粥少”。以2003年为例，我国用于经济实用房建设的总投资为600亿元，只占当年房地产的6%，2004年的经济适用房的投资占房地产总投资的比例估计低于5%。因此，经济实用房政策在我国当前的住房制度中并不占有重要地位，它只是一个配角，它无法从根本上解决数目众多的低收入群体的住房问题。

　　二、忽视公共住房保障制度的客观原因分析

　　第一个原因是我国的住房制度改革未能掌握好合适的尺度，以至出现了矫枉过正的现象。

　　在考察世界主要国家的住房制度以后，我国在住房制度改革的目标定位上选择了住房分类供应制度。实行住房分类供应制度比较成功的国家中，发达国家的代表是美国，发展中国家的代表是新加坡。以美国为例，它们的做法是：对占住户总数20%的高收入者供应商品房；对占总数62%的中等收入者供应含有一定社会保障的“社会住宅”，政府调控“社会住宅”的户型和价格；对占总数18%的低收入者，让他们到市场上去租政府规定的房租标准线以下的住宅，亦称廉租屋，房租超过户收入25%的部分由政府补贴。

　　需要注意的是，美国等西方国家目前所实行的上述住房政策不是一开始就自然产生的，现在的住房制度是由先前政府不干预住房的政策逐渐演变而来的。美、新两国住房“改制”的理由是，过去实行住房任由市场自发调节的制度，很难解决好广大中低收入者的住房问题。因此，他们决定“改制”，并鲜明地提出“政府介入住房问题”的思路，强调的是政府从“不管”到“要管”（主要是管中低收入者住房）。它们抓住对中低收入者住房给予适度社会保障这一理由，合理合法地加强对中低收入者住房的户型、价格和供应对象的调控和管理，而且比较严格和到位，从而较好地解决了中低收入者的住房问题。我国则是对原来实行的公房低租金制度进行“房改”，顺理成章地提出了走住房商品化道路的改革方向，思路是从“包揽过多”转到“市场化、商品化”。现在看来，走商品化道路是正确的，但出现了该管的事没有管起来的问题。这是我国这些年来忽视公共住房保障制度建设的主要原因之一。

　　另外一个客观原因是住房制度改革所处的特殊经济背景，从后来出台的和房地产有关的各项政策看，存在片面强调房地产市场的经济增长功能，强调“房地产是国民经济的支柱产业”。最明显的标志就是2003年之后的宏观调控的决策上，2003年6月份，央行为了宏观经济调控，抑制投资的过快增长出台121号文件，但为了不影响房地产市场的发展，国务院随后又出台了18号文件。

　　遗憾的是，“房地产是国民经济的支柱产业”被很多地方政府发挥到了及至，通过设法抬高房价、地价，最大限度地利用房地产行业来刺激当地的经济增长。因为房地产价格上涨不仅可以提高当地GDP的数据，而且可以使政府得到更多的土地出让金，搞更多的城市建设。GDP是地方政府官员的成绩单。除此之外，在已经查处的关于官员腐败的大案要案中，与房地产无关的几乎没有，这当然不是偶然的巧合。操纵房地产价格不仅可以升官，而且可以发财。正是这些强大的利益驱动，使得住房的功能由“居住”沦为各利益集团寻租的“工具”。 

　　以上两个原因使的我国的住房制度出现了片面强调市场化、忽视公共住房保障的局面。

　　三、完善我国住房保障制度的政策建议

　　1、建议制订关于住宅的地方法规，通过法律的途径完善公共住房保障制度

　　1998年，国务院23号文件《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》中明确提出：“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系。最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”。但后来的在住宅市场的发展中，经济适用房所占的比重过小，2004年只有4.5%。2005年5月，建设部等七部委发布的《关于做好稳定住房价格工作的意见》中，就住房保障再次强调：强化规划调控，改善住房供应结构；加强经济适用住房建设，严格实行政府指导价；完善廉租住房制度，扩大廉租住房制度覆盖面；鼓励发展并规范住房出租业，多渠道增加住房供给，提高住房保障能力。但统计结果显示，2005年5月之后，全国的经济适用房投资不断减少，与商品房投资的高速增长形成明显对照。

　　之所以出现这样的情况，这和缺乏一部关于住宅法问题的法规是有密切关系的，因此缺乏法律的规定与约束。使地方政府将有限的土地资源都去搞商业开发，将有限的财力都去搞各种各样的形象工程，而公共住房保障制度被忽视。

　　要从根本上改变我国住房保障制度的现状，有必要制订一部住宅方面的法规，对住宅的建设、消费、分配等环节进行规范，确定政府在住房市场的责任和义务，明确政府在住房市场的角色。

　　2、完善住房消费财政补贴优惠制度

　　从财政补贴的角度看，存在的主要问题是覆盖面太窄。从总体上看，享受住房财政补贴的人口比例太少，应该逐步扩大财政补贴所覆盖的范围，特别应照顾到企业的老职工、退休职工。我们可以参考国外的成功经验。以美国为例，凡家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%者，可以申请住房补贴。而美国政府对地方政府建设的公共住房和私有营利或非营利机构建设的低收入住房，也进行补贴。住房支出超过收入30%时被认定为过度消费负担，并以此为参考对住房需求者进行补贴。

　　3、完善经济适用房政策

　　我国从1998年7月1日开始推行经济适用住房，至今已有7年。经济适用房政策是我国政府干预住房市场的一种探索，方向是正确的，但也存在不容忽视的问题，应该解决以下问题：

　　1）要大幅度增加经济适用房的比重。我国的住房改革的纲领性文件里（即1998年国务院23号文件）明确提出要以“建设经济适用住房为主”，而1998年房改之后的这7年中，经济适用房建得最多的年份也只有6%的比重。因为经济适用房成为稀缺资源，使它成为寻租的对象，本应该分配给低收入群体的经济适用房反而被富裕群体占领，群众怨气较大。我们建议，在未来的五年中，应该逐步加大经济适用房的投资规模，增加经济适用房在住房供应体系中的比例，努力将经济适用房的比例增加到50%以上。

　　2）经济适用住房应该严格控制供应对象。推行经济适用住房基础是划分收入线，但我国多数城市至今没有明确划分。该项工作要与社会征信系统的建设结合起来，利用现代电子技术实现对个人收入的准确划分。

　　3）实行小户型。小户型低房价是解决中低收入者住房问题的关键，经济适用房要严格禁止大户型的住宅建设。推行小户型不仅可以防止有人利用权利对经济适用房进行寻租，而且可以节约土地使用，应该大力提倡。

　　4、积极争取国家的金融和税收政策作为支持：实行对住房抵押贷款利率优惠和税收减免制度
　　一般而言，低风险的贷款，利率也应该较低，这样才符合金融资产的风险与收益对等的原则。住房抵押贷款的风险明显比其他贷款的风险小，因此，在利率市场化的情况下，住房抵押贷款的利率应该比其他贷款低。而我国的住房按揭贷款与公司贷款的利率基本相同，收益与风险脱节。不仅使消费者承担了过高的费用，而且干扰了金融市场的正常秩序，使住房抵押贷款市场出现了恶性竞争局面。

　　因此，我们建议国家降低住房抵押贷款的利率以及住房公积金贷款的利率。

　　值得注意的是，1998年之后，我国也曾经对住房抵押贷款实行利率优惠政策。1998年4月7日，为落实国务院促进城镇住房制度改革，把住宅业培育为新的经济增长点的精神，中国人民银行下发《关于加大住房信贷投入支持住房建设与消费的通知》，决定进一步加大住房信贷投入，支持住房建设和消费，将个人住房贷款利率在原有的优惠基础上进一步下调10%。但2004年的房地产行业过热使人民银行取消了对住房抵押贷款的利率优惠，2004年10月，央行上调存贷款基准利率，按下限计算，商业住房贷款与其它商业贷款的利差缩小到只有0.2个百分点。

　　2005年初，央行宣布取消住房贷款的优惠利率，转而执行正常的贷款利率。该措施目的是为了打击炒房行为，抑制房价的过快上涨，但让一般老百姓的住房消费受到了影响。我们认为，我们完全可以通过其他途径来打击炒房行为（例如通过查询个人征信系统，对购买多套住房的人实行高的首付比或禁止对购买多套住房的人贷款），正常的个人住房抵押贷款的利率应该大幅度降低。