2005年是“十五”计划的最后一年，也是进一步巩固和发展宏观调控成果，保持经济、社会发展良好势头的关键一年。宏观调控是一项长期任务，调控的方向、重点和力度应根据经济运行情况而有所改变。
北京市政协委员林志远是国家发展和改革委员会宏观经济研究所研究员，主持了国家发改委《改进宏观经济调控方式》的课题研究，应本刊之约，林志远委员对2005年我国加强宏观调控的重点任务提出了建议。


　　开放市场的宏观经济调控面对很多严峻的挑战，既有来自经济全球化的外部影响，又有来自内部新旧体制的矛盾冲突，要保持经济总量的平衡就要以制度建设为保障，而不能采取“一刀切”的计划行政手段。鉴于2003年～2004年宏观调控的一些负面影响和当前扩大开放的社会经济形势，笔者感到很有必要对2005年改进宏观经济调控方式提几条具体的政策建议。

　　继续坚持稳健的货币政策加快金融改革的步伐

　　货币政策的任务是保持币值稳定、促进经济增长和克服突发的外部因素冲击。货币政策是否稳健的衡量标准，一个是汇率稳定，一个是一般物价水平的稳定。稳定不是不变，而是有限浮动。根据国内国外的历史经验，可控制在不超过大约5%的幅度之内。根据当前的条件，2005年把一般物价水平控制在3%的浮动范围之内是完全可能做到的。

　　市场经济的价格浮动具有调节资源配置和节约资源利用的重要作用，但是浮动幅度太大，引起通货膨胀或者通货紧缩，造成收入分配急剧变化，就会破坏经济的稳定和持续增长。物价变化的长期趋势，应该是农产品价格因为劳动力成本和环保成本上升抵消技术进步效果而微有上扬；制造品价格因为技术进步和节约资源利用而持续下降；房地产和服务业价格因为生活水平提高和供给持续增加而长期持平。货币政策稳健的长期任务，是要适应价格结构的变化保持一般物价水平的基本稳定。

　　汇率稳定，一靠外汇储备的支持，二靠银行业和证券业的国际竞争力。现在我们的汇率政策是人民币基本盯住美元的固定汇率，依靠经济高速增长吸引大规模外资流入来维持巨大的外汇储备规模，同时通过紧缩国内银行信贷来控制货币发行。这样的货币制度很难主动调控外汇储备的规模，储备规模的变化基本上要由世界经济的外部环境决定，外部环境多变，汇率就难以长期稳定。银行业和证券业的国际竞争力是汇率长期稳定的最终依靠，现在外汇储备的急剧增长和银行储蓄增幅的下降一定程度上反映了本土银行和证券业的国际竞争力下降，无法适应全球化的国际金融环境，这个问题只有加快金融改革的步伐才能获得解决。

　　加强税收政策 对各种高收入来源的分配调节 促进总需求的增长

　　经济增长必然会带来收入差距扩大，因为，第一，要获取经济发展的动力，就必须把个人的勤奋努力和劳动付出与其收入水平联系起来，承认自然人个体存在的各种差别，鼓励一部分人先富起来。第二，在市场经济的条件下人口流动、资源流动以及消费需求的不断变化，任何时候都会有人因为失业、疾病、年老、意外，或者好逸恶劳而丧失劳动收入，陷入贫困。他们的存在构成了社会各阶层收入分配分布的零底线，与一部分伴随经济增长先富起来的人相比较，形成的收入差距必然伴随经济增长而越来越大。但是根据人类社会的历史经验，收入差距过度扩大，也会阻碍经济增长。因为，小部分人拥有的资本和财产权力过大，可能导致大部分人丧失平等权力和发展机会，引发严重的社会矛盾和政治动乱；如果太多的人陷入贫困，必然导致总需求不足，大量的生产能力和劳动力只能处于闲置浪费和失业的状态。因此，伴随经济增长，政府必须不断加强对收入水平的合理调节，让大部分人的收入水平都能伴随经济增长而有相应的提高。

　　在市场经济的条件下，税收是依靠国家权力调节收入分配的重要手段，先富起来的人应该承担更多的社会责任和义务，让政府有足够的财力保障低收入人口提高基本消费水平的需要。在计划经济体制下，谈不上税收政策，自80年代初重建税制以来，我们一直都把税收仅仅看成为国家财政筹集资金的手段，而没有看到税收调节个人收入分配的重要作用。今后要充分发挥税收对收入分配的调节作用，使之直接介入资本产权、知识劳务、自然资源、土地和不动产市场的交易环节，参与价格和利润的分配，以缩小收入水平和消费水平的差距，促进总需求的增长。

　　继续调整财政开支结构 增大对各项社会事业的投入

　　在计划经济的财政开支结构中，生产建设的投资和亏损企业的补贴占大头，在开放市场经济的条件下，政府要退出竞争性生产建设领域，把发展的空间让给民间资本和民营企业，相应的，财政开支结构，就要缩小对生产建设项目的投资，把预算开支的大头转向基础教育、社会保障、医疗卫生、环境和资源保护、促进小企业发展和增加就业等各项社会事业，为社会经济的长期可持续发展创造条件，积极弥补市场无效的缺陷。但是，最近几年增加对社会事业投入的结果却不尽如人意，由于缺乏公开透明的统一资金分配标准和补贴标准，缺乏公开透明的产权归属、市场准入和从业资格条件做基础，大量财政资金通过各级政府的行政分配渠道之后，出现了中间截流现象。截流资金不是被继续投资用到了生产建设项目上，就是变成了一般性行政开支，最后真正落到各项社会事业上的资金，反而变成了蜻蜓点水所剩无几。事实证明，资金分配渠道和分配标准的问题不解决，继续增大投资，不仅无助于社会事业的健康发展，反而会滋生腐败。

　　各项社会事业都有很强的行业技术特性和专业分工，解决资金分配标准，也必须依据技术特性和专业分工；只能依赖行业部门提出的各项社会事业的长期发展规划，和依据长期规划制定出的各种专业技术标准来决定财政政策的选择。但是，现在各项社会事业的各级行业主管部门基本上还都是临时应急的工作习惯，缺少对社会事业长期发展规划的研究，因而缺少促进社会事业健康发展的各种从业资格标准、市场准入标准和特许权资格标准，也很难为财政分配和补贴政策的选择提供客观依据。今后，必须强化立法监督，促进各项社会事业的政府主管部门加快专业队伍建设，适应市场环境的变化，转变工作方式，积极履行职责，保证财政投入都能真正用于促进社会事业健康发展。

　　以积极改进项目投资的 质量管理 取代计划经济的简单数量控制

　　市场经济的宏观总量调控，除了利率和税率的政策手段以外，还有运用行政手段对投资总量的控制，但是这种控制，必须与提高质量水平和促进市场公平竞争的任务紧密结合起来，建立强有力的质量管理和社会效益管理体系，不能延用计划经济下政府计划投资、实行简单数量控制和运用行政手段“砍一刀”的办法。这些办法，过去已经有过导致经济大起大落的教训，代价巨大。随着今后市场开放，国际竞争日趋激烈，继续这样的方法，就会严重损害市场经济的基本规则和国民经济的对外竞争力。在市场经济条件下，各行各业的投资项目招标资格条件、银行信贷条款、特许经营资格条件、市场准入条件等等，都是促进公平竞争和提高质量水平的有效行政控制手段，如果根据行业对象和投资项目的技术特征进行充分细化，制定标准加以公示后，同样可以达到总量控制的目标。如果总量突破，可以提高条件和抬高资格门槛，总量萎缩，也可以再度放宽政策限制，都能达到准确微调的效果。

　　开放市场的投资主体呈现多元化的竞争格局，随着投资总量的不断增加，政府投资的数量比例必然逐渐下降，外资和民间资本的投资比例必然逐渐增大，政府调控投资总量的方法必须作出相应改革。第一要把竞争性市场的投资空间尽可能让给民间资本，集中力量投资基础产业、技术源头项目和资源环境保护项目。第二要集中力量作好各行各业的长期发展规划，以科学规划的方式来引导民间投资，减少重复建设和盲目投资浪费。第三要尽快学会运用各种从业资格和市场准入标准的管理方法，通过颁布法规制度条例和标准化的实施细则，建立平等竞争基础上的针对多元投资主体的宏观调控机制，从根本上保证宏观经济调控的效果。

　　加快政府职能转变 积极适应开放市场的 社会经济环境

　　中国经济改革以来，政府行为的基本特点都是中央放权，地方创新，给市场一个发展的机会。我们因此经历了20多年的经济高速增长，但在开放市场的条件下，这种方式越来越暴露出严重的缺陷。因为地方创新的结果，必然导致各地的行政执法标准不统一，地方发展的差距不断扩大，地区平衡日益困难，频频出现权力腐败的种种问题。这些问题不解决，必定损害社会政治的稳定局面，对长期的经济发展不利。转变政府职能，把权力政府改造为责任政府和服务型政府，这就要求，第一，中央政府的各个专业职能部门明确责任分工，集中力量做好分工责任范围内的宏观决策工作，为地方政府的行政执法提供统一的标准和必要的技术帮助，以充分细化的公开行政执法标准取代不受约束的行政自由裁量权，大幅度削减各级政府管理部门和行政执法人员的自由裁量权，防止出台没有具体执行标准的政策和规定。第二，要求地方政府彻底改变有了权力要编制，有了编制要权力的思维习惯，积极推进以法代政精简机构的工作，大幅度削减已经严重超编的基层党政机构和行政管理人员，严格依据全国统一的行政执法标准，积极做好依法行政和公正执法的工作，促进各项社会事业健康发展，维护公平竞争的市场秩序，促进市场部门提高对外的国际竞争力。第三，要求对政府行为的考核，彻底摆脱GDP单一指标的模式，代之以人口生育控制、环境资源保护、国民基础教育和劳动力职业培训、社会保障、医疗卫生、基本人权保障、政府公职人员比例等全面的社会经济指标考核。具体考核指标的选择也要增加其中的科技含量，例如，控制人口生育的考核指标，特别要加上一个多子女（2个或3个以上子女）家庭数量的统计考核，以此调动经济发展落后地区的政府控制人口生育的积极性，防止基层政府为了增加超生罚款弥补财政缺口而放松甚至破坏计划生育国策的行为，从根本上解决当前越是贫困地区人口生育率越高的问题。

　　高度重视科研咨询服务 提高宏观经济决策的 专业科技含量

　　在开放市场的条件下，宏观决策要促进市场经济的健康发展，需要很多重要的制度条件，确立现代市场经济制度，也要依靠很多科学合理的制度建设，不能继续计划体制下的中央简单放权和地方自由选择的模式。但是，目前我们的一些建立市场秩序的经济立法，都是只有原则和抽象概念，缺少具体的实施细则和实质内容，很多重要的宏观政策法规文件，也是只有理想目标的阐述，没有可以实践操作的具体内容。它们的出台等于把实质性的权力移交给各级地方政府，放任地方政府各自为政自行其是，让各级政府获得不受约束的行政自由裁量权。这种情况任其发展，地方差距必然更加扩大，我们的社会经济发展就容易因此而滑到落后的市场经济轨道上去，大幅起落，始终停留在一个欠发达的阶段，在国际竞争中处于很不利的地位。我们也无法运用专业技术手段来解决经济问题，防范经济问题转化为严重的社会问题和政治动乱。要想改变这种宏观决策和经济立法中存在的问题，我们惟有学习发达国家的办法，高度重视科研咨询服务，提高宏观经济决策的专业科技含量。

　　重视科研咨询服务对中央宏观决策的支持，必须认真解决目前国家专业部委所属科研院所存在的问题。90年代以来，这些机构普遍存在干部领导编制严重膨胀和优秀科研人员严重缺乏的问题，大部分的财政投入都变成了低标准的人头费和领导出行开支，真正能够落到有效科研成果上的极其有限。但是当前改进宏观调控方式的很多任务：深化金融改革、调节收入分配、制定预算资金的分配标准、增加对社会事业的财政投入、改进投资总量的控制方法、解决政策法规的内容空洞化问题，等等，其中的任何一项，都要依靠一线科研人员进行深入的专业研究才能获得基本解决。宏观经济看到问题总是比较容易，因为牵涉千家万户的利益，但是解决起来往往十分困难，没有深入的专业知识积累，不了解国内国外的很多历史经验和教训，不能充分把握各种利益平衡关系，是很难找到正确解决方案的。因此，当前加快科研管理体制的改革，充分发挥一线科研人员的作用，应该成为改进宏观决策方式和提高决策水平的一个不可缺少的重要环节。